根據2024年初發布的《廣州市城市更新專項規劃（2021-2035年）》《廣州市城中村改造專項規劃（2021-2035年）》，未來到2035年，廣州要推動272條城中村改造，其中拆除新建的有150條村，拆整結合的有15條，其他107條村要實施整體保留下的綜合整治。

考慮到舊城、舊廠改造要貫徹“禁止大拆大建”的原則，未來廣州舊改的主戰場就是城中村改造。

但是，廣州的城中村改造得很慢。

從2009年開始探索“三舊改造”起，到2023年，廣州累計批複城中村改造項目只有82個，完成改造的不到10個，其中有18個處于前期階段，正在推進改造、有實物工作量的只有54個。內地的業內人士都看不懂，怎麽會這麽慢呢？

根本原因是，市場化主導的廣東模式——三舊改造，推進不下去了。

一是，房地産下行，靠房地産給高額的拆遷補償買單，推不動了；

二是，民企暴雷，既有的項目推進難，新的主體缺乏投資的積極性；

三是，對城中村改造，國家提了新思路，即確保改造規劃的嚴肅性、公共性，確定的規劃指標（生態保護、古村落保護、容積率管控等）要嚴格落實，不得以成本增加倒逼規劃指標被壓縮。

還有一個大背景，新時期廣州空間發展開始回到中心區、次中心區。

首先，外圍供地過去十幾年擴張過快，現在消化壓力很大，據說外圍商品房庫存去化周期高達7年；

其次，人口主要集中在中心區，從職住平衡的角度，必須要增加中心區的居住和生産空間；

再次，中心區土地空間價值大，可以通過土地整合、基建聯通實現大地塊供應，還能提升土地的價值。短期內，地方政府對于土地財政的依賴度還很大，回到中心區是延續土地財政的唯一路徑。

但從中心區空間格局（下圖右下角）看，有一個重點特征，即空間被點狀分布的城中村隔離得七零八落，土地利用的碎片化，城區面貌差。新一輪城中村改造，主要路徑就是將城中村改造植入整個片區改造，通過城中村改造將周邊的地塊整合起來，實現成片連片利用。

所以，大家看廣州近期在推的幾大片區改造，都是重大項目推動的片區綜合改造、連片改造。比如，近期落實首筆城中村改造專項借款的白雲區羅沖圍舊改，目標是打造“一個中心（華爲廣州研發中心）”，建設“兩個平台（廣州時尚之都、廣州食材之都）”，推動整個片區再造。

羅沖圍片區範圍22.8平方公裏，現總建築面積約2,520萬平方米，包含14條舊村、46宗舊廠房、16宗司法用地及舊城鎮，涉及60個村級工業園、35個傳統批發市場及上百家園區企業。

城中村人口密集、容積率低、點狀分布，它是激活整個片區價值的一步先行棋。

改造理念設計得非常好，但實踐起來比較難。

一方面，用經常講的話來說，經濟價值高的項目，都已經過了規劃，甚至在建了、或建完了，剩下的都是“難啃的骨頭”。目前，處于在施工態勢的54個城中村，大部分（30-40個）是民企主導時代的項目，繼續按照舊模式（民企主導、市場化融資、全額補償、地産買單）來推進。

所謂“難啃的骨頭”，有幾個可能：

可能是改造補償回遷量太大，融資區可售商品房較少，難以覆蓋成本；

可能是曆史遺留問題嚴重，比如産權瑕疵、物業糾紛、違法建築大（如非本村村民的物業比例大）；

可能是規劃要求高，公共設施短板欠賬太大，改造的成本太高。

但是，從城市均衡發展、共同富裕的角度，從騰挪城市空間的角度，從改善公共服務短板的角度，從守住安全底線、平衡發展和安全的角度，這些城中村恰恰是急需要改造的項目。

因此，新時期廣州城中村改造最大特點就是從完全市場化的改造，轉向國企主導的公共屬性突出的改造。

試想，一個城市有接近700萬人（占全市常住人口的1/3）居住在沒有城市公共服務覆蓋，區域面貌極其落後，甚至存在嚴重的安全和消防隱患的城中村。住在其中的人認爲自己是城市過客，那我們還談什麽高質量、共同富裕？談什麽新型城鎮化？進而講，談什麽內需主導？

站在更廣的的視角、算大賬的角度，看待城中村改造。當然，資金要平衡，虧本的生意誰都會做，不然，這項事業就持續不下去了。如果單個項目平衡不了，那就一個片區內平衡。比如，羅沖圍片區內，單個城中村改造平衡不了，但片區要打造一個中心，兩個平台，一定有盈利空間。

如果還不行，那就在行政區內做統籌平衡。地方主政官，不能把一個行政區內能“招拍挂”的地一賣了之，收了短期土地財政的好處，發工資去了、償債去了、幹形象工程去了，落下面貌落後的城中村置之不理。

未來，要從中長期土地價值挖掘、最大化的角度看待城中村改造。簡單講，就是將能盈利的空間貼補城中村改造。

這就是廣州城中村改造的新模式之一，片區開發、統籌平衡。

新模式之二，就是依法征收、淨地出讓。

所謂依法征收，就是嚴格落實“一戶一宅”、不高于280平米的實物安置原則。超過280平米的部分，如果是合法的，就依據集體土地上房屋征拆啓動貨幣補償；若是非法的（包括2009年以後新建的無證且一戶超過280平米，以及非村民購買的小産權房），均按建安成本來補償。

原來民企主導的改造模式下，不管合法非法的、村民非村民的，都一概給予1：1的補償，而且開發商角逐舊改市場，甚至還競相提價，導致回遷體量加大、成本高。新模式下，回遷建設量明顯減少了，至少降至原有回遷體量的60%-70%；另一方面，整個改造成本降下來了。

更重要的是，回遷量減少，意味著能騰挪出來更多的空間，做公共配套，比如保障性住房建設、古村落保護、社區治理等。當然，回遷量減少、公建量增加，這樣算下來成本並不會少很多。這就需要片區開發、統籌平衡來實現資金平衡，這裏面，很強調投資開發的能力。

當下，政府對國企、城投在投資、開發、運營、維保等方面的綜合能力要求很高，總的來說，就是圍繞挖掘土地和空間價值，實現對公共職能的反哺。比如，現在國企、城投的商品房項目，不管是戶型設計、産品叠代、服務配套等，都不輸民企，這是在競爭的大浪中練就起來的。

公共職能的行使，也必然不是投錢，而要讓公共設施成爲提升土地價值的助手，比如古村落保護、社區圖書館做成“網紅打卡”、流量聚集地。這樣，騰挪出的土地空間就具有了價值，而且國企還要推進重點項目的招商引資落地，讓土地價值兌現，實現資金平衡和盈利。

當然，融資區商品房開發和銷售，乃是資金平衡的重要渠道。

在房地産供求關系發生重大變化，居民對房價的預期、買房的預期全面降溫的情況下，開發出的商品房確實可能難以達到預期的效果，賣不出去、降價賣房可能是不得不面對的現實，也是必須要前置的顧慮。

現實中，我們發現很多改造項目無法兌現預期的盈利，反而不斷拖延的改造周期（主要是規劃批複、拆遷補償）推高財務成本，而項目改造周期拉長又産生衍生效應，比如商品房市場變化導致部分留守戶生變，影響先行簽約的被拆遷戶，導致整個進程被耽擱，改造成本失控。

更重要的，本打算後期銷售好，覆蓋前期成本高，但後期商品房銷售不及預期，導致帳算不平。這種舊模式的顧慮也必然會殃及到新模式，筆者認爲，最關鍵的還是要做好前期規劃周期，一方面要提高專項規劃的科學性、穩定性，另一方面要提高規劃的嚴肅性和可實施性。

近期，廣州發布實施了城中村改造條例，明確了“依法征收”的原則，即“雙2/3同意”後，村集體即可行使集體組織的公共職能，收回土地。

配合上述征拆回遷的標准，以及專項規劃確定的嚴肅的規劃指標，一方面可以在法規、規劃流程的約束下，壓縮前期規劃報批的時間；另一方面，通過“依法征收”的框架，壓縮被拆遷人選擇做“留守戶”更劃算的預期。

這樣，就做到了雷厲風行、動辄必成、動辄必快。

前期的時間成本和經濟成本降下來了，接下來就是後期商品房的銷售。這需要整個片區的規劃藍圖既要編織得好，還要量力而行、能夠落地，不能異化爲烘托土地價格。規劃目標能實現，整個片區的價值就能上一個台階。

規劃落地了，後期出來的商品房也能有市場。畢竟，城中村改造區域，往往就是人口密集的中心區、次中心區，這些區域居住需求不僅急迫，還亟待改善。關鍵是，産品要做到“價格適宜、配套要好、産品得力”這12個字，這對國企、城投全鏈條的投資能力、運營能力要求極其強。

總之，城中村改造告別了過去的一哄而上、只要進入賽道就賺錢的局面，進入到精細化運作的新時期。從規劃開始，到物業交付，每一個環節都要精打細算、提前謀劃，做到橫向配合、縱向協調。包括開發商在內，政府各部門、金融部門都要加強政策取向的一致性，才能讓改造進行下去。

不只是一個典型項目，而是形成了新的推進模式！