內容提要
中央金融工作會議提出做好普惠金融等五篇大文章，櫃台債券業務廣泛服務于包含普惠群體在內的各類客戶，兼具包容性、穩健性、靈活性、公平性和可持續性，是落實普惠金融理念的關鍵舉措。文章回顧了我國櫃台債券業務的發展曆程，分析了櫃台債券市場在推動普惠金融和促進共同富裕方面的作用，並提出了普惠金融高質量發展背景下櫃台債券業務的發展建議。
一、我國櫃台債券業務的發展曆程
第一階段（2002—2013年）：國債單品種交易的起步階段
櫃台債券業務最早可以追溯到2002年，當時以國債交易爲主。2002年2月，人民銀行發布《商業銀行櫃台記賬式國債交易管理辦法》，批准工、農、中、建四大行開展個別期限記賬式國債櫃台交易試點，正式開啓了商業銀行櫃台銷售記賬式國債的業務。2007年，券種涵蓋全部新發關鍵期限記賬式國債。
第二階段（2014—2021年）：品種與投資者逐步豐富的穩健發展階段
2014年成爲櫃台債券業務發展的轉折點。隨著《中國人民銀行公告〔2014〕第3號》的發布，國家開發銀行債、政策性銀行債和政府支持機構債等被納入櫃台債券交易範圍。2016年，《全國銀行間債券市場櫃台業務管理辦法》的出台明確了櫃台業務交易類型，包括現券買賣、質押式回購和買斷式回購，債券券種包含國債、地方政府債、國家開發銀行債、政策性銀行債等，並在開辦機構條件、投資者適當性管理、櫃台業務規則、投資者行爲等方面提供了全方位的指引，促進了市場的規範化發展。2018年11月，地方債開始在櫃台交易與發行，進一步豐富了櫃台債券的種類，顯著提高了交易活躍度。
第三階段（2022年至今）：業務品種創新與投資者結構優化的快速發展期
2022年，政策層面積極推動櫃台債券業務發展，市場邁入快速發展期。人民銀行2022年第二、三季度貨幣政策執行報告以及下半年工作會議中均提到加快發展櫃台債券市場，構建多層次債券市場體系，爲相關業務的發展提供了強有力的政策支持。2022年中國銀行和浦發銀行等金融機構推出了面向中小金融機構和資管機構等合格投資者的存量債券櫃台交易業務；政策性銀行面向中小金融機構與資管機構等合格投資者發行創新櫃台債券産品，豐富了交易類型。2023年8月，人民銀行發布《關于銀行間債券市場櫃台業務有關事項的通知（征求意見稿）》，2024年2月，正式文件出爐，櫃台債券市場的發展迎來全面擴容。
二、櫃台債券業務與普惠金融發展
櫃台債券市場主要面向個人、企業和中小金融機構等普惠群體，其中包括小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群、殘疾人和老年人等普惠金融的重點服務對象，是商業銀行踐行普惠金融理念的重要途徑。
（一）我國普惠金融的曆史沿革
我國普惠金融從概念提出到戰略實施，再到高質量發展，經曆了不斷探索和完善的過程。普惠金融的正式提出是在2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》，明確指出要“發展普惠金融”。2015年的政府工作報告強調“大力發展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務的雨露甘霖。”2015年底，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，提出了我國普惠金融發展的總體思路，拓展了普惠金融服務的廣度和深度。2023年10月，《國務院關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》對普惠金融的總體要求和實施措施進行了詳細規定，並強調了“提升資本市場服務普惠金融效能，滿足居民多元化資産管理需求”。2023年的中央金融工作會議提出“做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章”，爲普惠金融的發展提供了明確的方向。
（二）櫃台債券市場的發展提升了債券市場的普惠性
近年來，櫃台債券市場發展成效顯著，有效地提升了債券市場的普惠性。投資者通過櫃台債券市場直接參與債券認購和交易，無需通過理財、資管産品等，沒有交易手續費、管理費和申贖費，交易成本低，且在獲利後能夠及時平盤實現收益。櫃台債券投資門檻較低，單筆認購起點和最小遞增單位均爲100元。報價信息不僅可在各開辦機構的平台上查詢，中國債券信息網也集合了各家機構的報價，並實時更新，價格透明高效。投資者可以通過櫃台、網上銀行、手機銀行等多渠道購買櫃台債券，且買入實時起息，賣出實時到賬，方便快捷。截至2024年3月，櫃台債券托管余額爲7664億元，其中記賬式國債7427億元，占97%，政策性銀行債占2%，地方政府債占1%。
櫃台債券的投資收益具有雙重性，包含持債期間獲得的利息收入，同時也可把握市場波動過程中的有利機會獲得買賣價差收益。稅收方面，個人投資者投資國債、地方債和金融債的利息收入免征所得稅；企業和金融機構投資國債、地方債的利息收入免征所得稅；金融機構投資國債、地方債和金融債的利息收入免征增值稅。
在理財産品打破剛性兌付、存款利率和理財産品收益率持續下行的背景下，櫃台債券優勢凸顯。櫃台國債以國家信用爲背書，屬于無風險資産。櫃台地方債和政策性銀行債信用等級較高、風險較低，收益率通常高于存款利率，有效補充了存款和理財産品之間的空白，拓寬了居民投資渠道。投資者可以參與櫃台一級發行認購以及二級交易流通等環節，既可選擇持有到期，獲得穩定的本息收入，也可適時交易博取價差，實現財富增長和風險管理。
三、普惠金融背景下櫃台債券業務的發展建議
2024年2月，《中國人民銀行關于銀行間債券市場櫃台業務有關事項的通知》（以下簡稱《通知》）發布，簡化了櫃台信用債的准入流程、允許銀行間債券市場成員免審批進入櫃台債券市場交易、進一步強調了投資者適當性管理要求，優化機制安排，爲市場的發展指明了方向，相關規定自5月1日起實施。未來，櫃台債券業務將呈現開辦機構多元化、交易品種類型豐富化和投資者隊伍擴大化的趨勢，這將進一步推動普惠金融的高質量發展。
《通知》拓展了櫃台業務開辦機構的範圍，未來會有更多的銀行和券商等其他類型機構加入開辦機構的行列中。開辦機構的增加不僅帶來新的業務模式和創新，有助于提升整個櫃台市場的服務質量和效率，也增加了投資者的選擇，爲市場注入新的思想和活力，形成更加活躍、創新的市場氛圍。同時，新增的開辦機構可能會帶來新的客戶群體，如之前未充分參與債券市場的中小企業和個人投資者，這將有助于客群多元化，增強市場抗風險能力，促進櫃台債券市場持續健康發展。此外，開辦機構間也將進一步實現市場分層，分爲僅能爲個人、企業提供櫃台債券服務的普通“櫃台行”模式，以及可以同時爲個人、企業和中小金融機構提供櫃台債券服務的“做市商+櫃台行”模式，這將成爲銀行間市場分層重要的頂層設計。
《通知》簡化了銀行間機構投資者進入櫃台市場的流程，取消了人民銀行的前置審批要求，爲銀行間債券市場的現有參與者投資櫃台市場提供了更便捷的通道，後續將會有更多類型的金融機構和資管産品參與櫃台市場。同時，《通知》規定“獲准進入銀行間債券市場的境外投資者，可通過櫃台業務開辦機構和境內托管銀行開立債券賬戶。” 櫃台債券市場對外開放邁出了重要一步，不僅增加了其國際影響力，也爲市場帶來更多的資金和投資理念，促進市場的多元化和國際化發展。
《通知》開始執行後，預計各開辦機構會在目前利率債爲主的基礎上新增普通金融債、公司信用類債券和已在銀行間債券市場交易流通的各類債券品種。國債、地方政府債和政策性金融債等利率債，通常被視爲無風險或低風險投資品種，此類債券的收益相對穩定，盡管收益率低于高風險産品，但一般高于存款利率，且流動性和安全性較高，適合風險偏好低、尋求穩定收益和資本保護的投資者，同時也適合用于靈活資金管理。公司信用類債券相比利率債具有更高的收益潛力，但存在信用風險、流動性風險以及市場風險等，因此要求投資者需要對債券市場、發行人財務狀況、信用評級以及市場環境等具有充分的了解。總的來看，公司信用類債券更適合專業性高、願意承擔較高風險以換取更高收益的投資者。同時，《通知》還將櫃台債券的交易類型在原有現券交易和債券回購的基礎上，新增了債券借貸和衍生品交易等，這將爲開辦機構帶來産品創新的空間，也爲投資者帶來豐富多樣的差異化産品選擇。
在普惠金融高質量發展的背景下，發展櫃台債券業務、完善普惠金融服務體系依然面臨一定挑戰，市場各方可從以下幾方面著手，推動普惠金融的廣泛覆蓋和深入發展：
（一）加強債券業務普及教育和投資者適當性管理，提升普惠金融的可及性
建議開展針對社會公衆的債券基礎知識、投資策略和風險管理的普及教育，並進行櫃台債券業務的宣傳推廣活動。制作櫃台債券業務操作手冊，提高居民、企業，特別是農村地區、低收入群體以及中小企業等對債券業務的理解。通過多種方式，線上線下相結合，進一步下沉服務重心，鼓勵和引導各類個人和企業參與櫃台債券市場，增加普惠金融的覆蓋面和可達性。
爲個人和企業投資者建立合理的適當性管理制度，健全投資者保護機制。開辦機構在向投資者推介櫃台業務時，須全方位介紹産品的收益和風險等，保障投資者的參與權和知情權。引導投資者選擇與其風險承受能力相匹配的産品，提升消費者權益保護能力。對于金融機構投資者，行業需明確統一標准，避免不同開辦機構之間評判標准差異過大，導致金融機構投資者在不同開辦機構之間可交易的債券種類存在較大不同而引起債券流動性問題，促進市場的穩定健康發展。
（二）創新産品和服務，滿足社會各階層的多樣化需求
目前，櫃台債券的活躍交易品種以利率債爲主，信用債正在逐步推廣，交易深度有待進一步提高。
加強對開辦機構一線營銷和操作人員的培訓，建立專業的服務人員隊伍，提升服務質量和效率。同時，不斷提升債券報價能力，根據市場行情的實時變化及時調整報價，逐步縮減報價點差，降低客戶交易成本，提升客戶體驗。
針對不同群體的特定需求，設計和提供個性化的櫃台債券産品和服務。例如推出不同風險等級的一籃子債券組合産品，方便投資者根據自身情況進行選擇。爲低收入群體、農村地區人員提供與其風險承受能力匹配的債券産品，使更廣泛的群體能夠參與到債券市場中，滿足社會各階層多元化的投資需求。
（三）優化基礎設施建設和風險防範體系，保障市場穩健高效運行
加強櫃台債券市場的基礎設施建設，建立完善的債券賬戶開立、查詢、交易、登記托管、清算結算等多層次、一體化的服務體系，提高市場運行效率和穩健性。運用金融科技構建和優化櫃台業務系統，通過自動化、智能化技術簡化認購程序，提高交易的自動化水平。開發用戶友好的界面和操作流程，增強客戶認購便利度。借鑒現有銀行間高效的交易與結算聯動機制，爲企業和中小金融機構投資者提供結算數據接口，進一步提升資金結算效率。
健全櫃台債券業務風險管理體系，包括市場監測、風險預警、信用評估和壓力測試等，以有效識別、評估、監控和防範風險。開辦機構需加強內控管理和系統建設，嚴格規範操作流程，提高交易的安全性和合規性。
作者：葉美林、陸曉婧，中國銀行上海總部金融市場部
